대한민국은 ‘보편적 아동수당’을 요구하고 있다

복지국가소사이어티 | 입력 : 2018/01/08 [15:38]
2017년 12월초의 일이다. 예산안을 처리하는 국회 본회의를 앞두고 여야 3당의 원내 지도부가 아동수당의 수혜 대상을 90%로 줄이고 시행 시기를 2개월 늦추는 데 합의했다. 애초 문재인 정부가 지난 대선 당시 공약했고 법률과 예산으로 국회에 제안했던 아동수당 정책은 보편적 복지였다. 그런데 이게 예산 국회의 정치적 논의 과정에서 소득하위 90%를 선별해 지급하는 선별적 복지로 바뀌었던 것이다. 이 일은 당시 언론에 비판적으로 크게 보도됐고 시민사회의 비난 대상이 되었지만 지금은 여론의 관심에서 벗어나 있다. 깨어있는 시민들의 조직된 힘과 국민적 열망으로 이런 잘못은 반드시 바로 잡아야 한다. 
 
이상이 (복지국가소사이어티 공동대표, 제주대 교수)
 
형편없이 낮은 우리나라의 아동 관련 공공지출 비중 
 
국제적으로 아동을 위한 공공지출은 ‘가족 관련 공공지출’로 명기된다. 2013년 현재 OECD 33개 국가들의 평균 ‘가족 관련 공공지출’의 비중은 GDP의 2.43%인데, 우리나라는 GDP의 1.32%에 불과하다. GDP의 1%포인트 이상 낮은 것이다. 대부분의 유럽 복지국가들은 ‘가족 관련 공공지출’의 비중이 GDP의 3%를 상회한다. 그 비중이 우리나라에 비해 2∼3배나 높은 것이다. OECD 국가들 중에서 가족 관련 공공지출의 비중이 우리나라보다 낮은 곳은 미국, 멕시코, 터키, 이렇게 세 나라뿐이다. 결국 우리나라는 아동복지의 후진국인 셈이다. 
 
OECD 국가들의 GDP 대비 가족 관련 공공지출의 비중은 크게 세 부분으로 구성된다. 현금급여, 서비스(현물급여), 세제혜택이 그것이다. 현금급여라는 것은 해당 가구들에게 현금을 지급하는 것인데 아동수당이 대표적이며, 서비스는 보육과 아동 돌봄의 경우처럼 직접 현물을 제공하는 것이다. 그리고 세제혜택은 세금 공제를 해 주는 것인데, 가족 관련 공공지출 중에서 세제혜택은 그 비중이 매우 낮다. 대체로 북유럽 국가들은 현금급여보다 현물급여의 비중이 높고, 반대로 영국과 영연방 국가들은 현금급여의 비중이 더 높다. 유럽 대륙의 복지국가들 대부분은 현금급여의 비중이 상대적으로 조금 더 높은 편이다. 
 
2013년 현재, OECD 주요 국가들의 GDP 대비 가족 관련 공공지출의 비중을 각각의 구성 내역별로 살펴보자. 먼저, 북유럽 복지국가들이다. 덴마크는 현금급여, 서비스, 세제혜택의 비중이 각각 GDP의 1.42%, 2.24%, 0%다. 스웨덴은 각각의 비중이 순서대로 GDP의 1.45%, 2.19%, 0%다. 핀란드도 순서대로 GDP의 1.51%, 1.70%, 0%다. 그리고 노르웨이는 순서대로 GDP의 1.20%, 1.82%, 0.11%다. 이들 북유럽 복지국가들은 공통적으로 가족 관련 공공지출에서 현물급여인 서비스의 비중이 상대적으로 아주 높은 편이고 세제혜택은 아예 없거나 거의 없다는 사실을 알 수 있다. 
 
북유럽 국가들의 이런 상황은 OECD 평균과 많이 다르다. OECD 33 국가들의 평균 가족 관련 공공지출의 비중을 보면, 현금급여, 서비스, 세제혜택의 비중이 각각 GDP의 1.25%, 0.94%, 0.23%이다. 북유럽 국가들과 달리 현금급여의 비중이 서비스보다 높고, 세제혜택의 비중도 제법 된다는 사실을 알 수 있다. 그리고 영국은 현금급여의 비중이 가장 큰 나라다. 영국은 현금급여, 서비스, 세제혜택의 비중이 각각 GDP의 2.42%, 1.38%, 0.15%이다. 
 
이런 경향은 영연방 국가인 호주와 캐나다에서도 마찬가지로 발견된다. 호주는 각각의 비중이 순서대로 GDP의 1.87%, 0.87%, 0.01%이고, 캐나다는 순서대로 GDP의 0.98%, 0.22%, 0.19%이다. 한편, 독일과 프랑스는 북유럽과 영국의 중간쯤에 위치한다. 독일은 현금급여, 서비스, 세제혜택의 비중이 각각 GDP의 1.10%, 1.07%, 0.86%이다. 그리고 프랑스는 현금급여, 서비스, 세제혜택의 비중이 각각 GDP의 1.56%, 1.35%, 0.74%이다. 
 
그렇다면, 우리나라는 어떤가. 현금급여, 서비스, 세제혜택의 비중이 각각 GDP의 0.18%, 0.95%, 0.20%이다. 합하면 GDP의 1.32%인데, 이는 OECD 33개 국가들의 평균인 GDP의 2.43%(현금급여, 서비스, 세제혜택의 비중이 각각 GDP의 1.25%, 0.94%, 0.23%)에 비하면 GDP의 1.1%포인트만큼 낮다. 하지만 현물급여의 비중은 거의 같다(한국 0.95%, OECD 평균 0.94%). 우리나라도 ‘보편적 보육’을 제도적으로 갖추었기 때문이다. 한편, 우리나라가 OECD 평균에 크게 미달하는 부분은 현금급여다. 우리나라는 GDP의 0.18%로 OECD 평균인 GDP의 1.25%에 크게 못 미친다. 왜 그럴까. ‘보편적 아동수당’ 제도가 없기 때문이다. 
 
보편적 아동수당이 중요한 이유 
 
보편적 복지는 생애주기에 걸쳐 국민 누구라도 행복한 삶을 영위할 수 있도록 국가가 제도적으로 도와주는 것이다. 이는 자산조사를 통해 가난한 일부 국민만을 선별하는 선별적 복지와 구분되는 개념이다. 구체적으로 보편적 복지는 국민 모두에게 일생에 걸쳐 소득과 사회서비스를 보장하는 제도적 장치를 말한다. 여기서 소득을 보장받는 가장 확실한 방법은 일을 해서 돈을 버는 것이다. 그런데 삶의 과정에서 나타나는 각종 위험 때문에 불가피하게 소득이 단절되는 경우가 생긴다. 이런 소득 단절의 위험에 대비하기 위한 제도가 사회보험이다. 
 
산업재해로 일할 수 없는 경우의 소득 단절에 대해 산재보험이 작동하고, 회사의 폐업이나 해고로 인해 소득이 단절된 경우 고용보험이 작동하고, 질병으로 일하지 못해 소득이 단절된 경우 질병보험이 작동한다. 그리고 노령과 은퇴로 인한 소득 단절의 경우에는 국민연금이 작동한다. 이게 바로 4대 사회보험이다. 여기서 중요한 것은 이들 4대 사회보험은 보편주의가 원칙이라는 사실이다. 사회보험은 본질적으로 사회구성원 누구라도 일생에 걸쳐 소득의 단절이 없도록 해 주는 보편주의 소득보장 제도이기 때문이다. 
 
그런데 문제는 애초부터 일을 할 수 없는 조건에 처해 있는 사람들은 사회보험의 대상이 되지 못한다는 사실이다. 가령, 아동이나 장애인 또는 노인이 여기에 속한다. 그래서 이런 사람들을 위한 공적 소득보장 제도가 필요하게 된다. 바로 사회수당이다. 사회수당은 애초 근로소득을 얻기 어려운 일정한 특성을 공유한 사람들 가령 아동, 장애인, 노인 등을 대상으로 정부가 보편주의 원칙에 따라 모두에게 매달 일정 금액을 지원하는 것이다. 여기에 필요한 재원은 공적 보험료가 아니라 일반 조세에 기반을 둔 국가 재정에서 조달한다는 특징이 있다. 아동수당, 장애인수당, 노인수당 등이 사회수당에 속한다. 
 
그래서 선진 복지국가들은 제2차 세계대전 이후 보편주의 방식의 아동수당 제도를 도입했다. 국가에 따라 16세 미만 또는 18세 미만까지 월 15만 원 정도를 지급하고 있다. 현재 OECD에서 미국, 멕시코, 터키, 그리고 우리나라만 아동수당이 없다. 일본은 2009년 집권한 민주당 정권이 2010년 아동수당을 도입했고 현재 중학교 3학년까지 매달 약 15만 원씩 지급하고 있다. 세계적으로 92개 국가에서 아동수당 제도를 실시하고 있다. 가령, 스웨덴은 1948년부터 보편적 아동수당 제도를 실시했는데 현재 15세까지 아동수당을 지급하고 있다. 그리고 16세부터 20세까지는 학업보조금으로 학생수당을 지급하고 있다. 이것은 일종의 연장된 아동수당이다. 또 아동의 수가 늘어날수록 둘째아이부터 아동수당 금액도 늘어난다. 
 
아동수당의 보편적 성격에 대한 이해 부족 
 
그런데 우리나라는 아동수당에 대한 인식이 크게 부족했다. 왜곡된 이해가 정치사회적으로 만연해 있었던 것이다. 아동수당이 출산율을 높이는 정책일 때라야 도입이 가능하다는 생각이 대표적인 사례이다. 실제로 박근혜 정부 때도 야당과 시민사회는 아동수당을 요구했었다. 일부 야당 국회의원들은 입법을 통해 아동수당 도입의 공론화를 시도했다. 하지만 정부여당은 소극적 태도로 일관했다. 당시 유일호 기획재정부 장관은 “아동수당은 출산율 제고 효과 없이 돈만 낭비할 수 있다”고 말했다. 지난 정권 때까지만 해도 우리나라는 정치사회적으로 아동수당을 주로 출산율 제고의 수단으로 간주했던 것이다. 
 
이는 아동수당에 대한 잘못된 인식이다. 당시만 해도 아동수당에 대한 우리 사회의 이해가 많이 부족했던 것이다. 아동수당을 출산율 제고의 수단으로만 인식해선 안 된다. 아동수당은 본질적으로 아동의 보편적 인권 증진을 위한 선제적 투자이자 효과적인 재분배 정책이다. 물론 아동수당은 출산율 제고 효과도 있다. 아동수당 정책만으로는 출산율의 의미 있는 제고가 어렵겠지만 아동수당 없는 출산율의 제고는 불가능하기 때문이다. 결국, 우리 사회 전반의 이해 부족 때문에 아동수당 도입을 위한 정치사회적 공론화가 계속 지체됐던 것이다. 
 
아동수당에 대한 또 다른 이해 부족의 사례를 살펴보자. 아동수당은 보편적 사회수당의 하나로 그 성격이 원래 ‘보편주의’라는 데 대한 이해가 부족했다. 사회수당은 근로소득을 얻기 어려운 일정한 특성을 공유한 사람들을 대상으로 정부가 매달 일정 금액을 지급하는 보편적 소득보장 제도이며, 아동수당은 대표적인 사회수당 제도이다. 그런데 우리 사회에는 모든 복지를 선별적이고 시혜적인 것으로 간주하는 낡은 인식을 가진 사람들이 여전히 많다. 부자들에겐 무상급식과 아동수당을 지급하지 말아야 한다는 고정관념도 여기에 해당한다. 
 
지금도 보수적 인식을 가진 사람들 사이에 이런 식의 보편주의에 대한 이해 부족과 선별주의에 대한 오랜 집착이 강고하게 존재한다. 그래서 많은 경우 선별적 복지가 온정적 보수의 상징처럼 간주된다. 유럽 복지국가의 시각에서 보면, 이는 크게 잘못된 인식이다. 하지만 우리나라의 보수에겐 보편적 복지는 아직 어색하고 불편한 존재인 것 같다. 이는 지난 대선 당시의 아동수당 공약을 보면 분명하게 드러난다. 자유한국당은 초등학생과 중학생 중 소득하위 50% 아동에게 월 15만 원씩 지급하겠다는 아동수당 공약을 내놨다. 국민의당도 0세에서 11세까지의 아동 중 소득하위 80%에게 아동수당으로 월 10만 원씩을 지급하겠다고 공약했다. 
 
그러니까, 자유한국당과 국민의당은 지난 대선 당시 선별주의 방식의 아동수당을 공약했던 것이다. 그리고 2017년 12월 6일 국회 본회의를 통과한 2018년도 예산안에는 0세부터 5세까지의 아동 중에서 소득하위 90%를 선별하는 선별적 아동수당 예산이 담겨 있었다. 왜냐하면 여야 3당의 막판 예산안 협상과정에서 자유한국당과 국민의당이 끝까지 선별적 아동수당을 고집했고, 이 과정에서 여당의 원내대표가 예산 국회의 파국을 막기 위해 양보를 선택했기 때문이다. 이렇게 해서 정책의 취지가 하루아침에 보편주의에서 선별주의로 바뀐 것이다. 
 
문재인 정부는 애초 0세부터 5세까지의 아동 약 250만 명에게 보편적 방식으로 연간 3조 원을 지급하는 것으로 아동수당 정책을 기획했다. 중앙정부의 전국 평균 국고보조율이 72%이고, 2018년 7월부터 시행이 예정됐기 때문에 6개월 치의 정부예산 1조1천억 원이 잡혔다. 그런데 결국 자유한국당과 국민의당의 요구대로 지급 대상이 줄었고 지급 시기도 2개월 미뤄졌기 때문에 아동수당 예산은 1조1천억 원에서 7,096억 원으로 35.5%나 감소했다. 이에 대해 전문가들의 비판이 이어졌고 시민사회의 비난 여론도 커졌다. 
 
결국, 복지에 대한 우리 사회 전반의 이해 부족과 인식상의 오류가 이런 정책적 참화를 불렀던 셈이다. 앞으로 더 많은 사회운동과 함께 복지국가에 대한 더 큰 공감대의 확산이 요구된다. 그래서 보수적 유권자들과 보수 정치세력들도 아동수당과 같은 보편주의 정책을 자신들의 것으로 간주하고 수용할 날이 조속히 와야 한다. 복지에는 애초의 성격상 사회보험이나 사회수당의 경우처럼 보편적 복지인 것도 있고, 또 공공부조와 같은 선별적 복지도 있기 때문이다. 이제 아동수당을 보편적 사회수당의 자리에 제대로 가져다 놓아야 한다. 이것은 보수와 진보의 문제가 아니라 원칙의 문제이다. 
 
보편적 아동수당을 요구한다! 
 
지금 대한민국은 소득상위 10%를 제외한 선별주의 아동수당이 아니라 보편적 아동수당을 요구하고 있다. 이는 매우 정당한 것이다. 이제부터 그 이유를 따져보자. 첫째, 소득상위 10%를 가려내는 데 엄청난 행정비용이 들기 때문이다. 소득과 재산을 합친 소득인정 금액을 기준으로 매년 소득상위 10%를 가려내는 데만 연간 300억 원의 행정비용이 들 것으로 추정된다. 둘째, 영유아 부모들은 재산 관련 증빙서류를 준비해 소득상위 10%에 속하지 않는다는 사실을 매년 입증하는 불편을 감수해야 한다. 셋째, 선별적 복지는 복지비용을 부담하는 납세자와 복지의 수혜자가 분리되는 현상 때문에 소득상위 10% 국민을 중심으로 조세저항이 심하다. 
 
한편, 선별적 복지를 고집했던 보수 야당들은 이미 자가당착에 빠지고 말았다. 지난 예산 국회에서 공무원 확충을 그렇게 반대하던 야당들이 선별적 복지를 수행할 공무원 수요를 늘리는 정책 결정을 한 것은 앞뒤가 맞지 않기 때문이다. 선별적 아동수당의 집행을 위해 소득상위 10%를 매년 선별하는 데만 공무원 500명이 더 필요할 것으로 추정된다. 이에 더해, 소득을 축소한 아동수당의 부정수급이 이루어질 경우, 이것을 환수하기 위한 관리운영 시스템도 마련해야 한다. 이게 다 돈이 드는 일들이다. 
 
우리 사회는 이미 소득하위 80%를 선별하는 국가장학금 사업에서 행정비용의 낭비와 소득분위 산정에 대한 반복되는 이의 제기로 충분히 고통을 겪고 있다. 애초 보편적 사회수당인 아동수당을 선별적 방식으로 도입하자고 고집했던 야당들은 지금이라도 자신들의 잘못을 바로잡는 용기를 내야 한다. 선별적 아동수당은 기존의 선별적 기초연금보다 행정비용이 더 많이 초래되고 영유아 부모들의 비난도 극심할 게 자명하다. 
 
기초연금을 받는 소득하위 70%의 노인들은 대체로 소득의 변화가 별로 없지만 아동이 있는 가구들은 상황이 다르다. 아동수당의 수혜자인 0세에서 5세까지 아동의 부모들은 왕성하게 경제활동을 하는 연령이기 때문에 가구의 소득 변화가 크다. 그래서 매년 증빙서류를 챙겨야 하고 행정비용이 크게 유발된다. 선별 기준선 주변에서 소득 역진성이 초래될 수도 있다. 그래서 장차 형평성 문제가 많이 제기될 것이며, 대규모로 민원이 발생할 소지가 크다. 
 
다행스럽게도 우리 사회는 내년 9월 시행될 아동수당의 법적 근거를 마련하는 과정에서 지난 예산 국회의 왜곡을 바로잡을 기회를 가지고 있다. 현재 국회에는 정부 입법을 포함해 총 10건의 아동수당 도입 법률안이 상정돼 있다. 국회 보건복지상임위원회의 입법 과정에서 정부가 제출한 아동수당 법안을 중심으로 보편주의 방식을 채택하면 된다. 국회가 마련할 아동수당법의 대안에서 ‘아동수당은 소득수준과 관계없이 보편적 방식으로 지급한다.’라는 문구 하나만 넣으면 된다. 
 
이럴 경우 예산안 협상과정에서 이뤄진 여야 3당 원내지도부 간의 합의를 깨는 것이긴 하지만, 이는 국민의 요구에 따라 명백하게 잘못된 것을 교정하는 일이므로 정치적으로 얼마든지 가능한 일이다. 다시 한 번 말하지만, 이것은 진보와 보수의 문제가 아니다. 복지 정책의 원칙에 관한 사안이다. 그래서 지금 대한민국은 ‘보편적 아동수당’을 요구하고 있다. 
 
※ 이 글은 필자가 쓴 2017년 12월 14일자 국제신문 [이상이 칼럼] <‘보편적’ 아동수당을 요구하는 이유>를 인용 또는 수정·보완했음을 밝힌다.
 
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